高质量推进城市更新

倪 虹  住房和城乡建设部党组书记、部长

      2025年7月召开的中央城市工作会议明确提出，“以推进城市更新为重要抓手”，“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”。这是以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，科学把握城市发展方位，深刻洞察城市发展规律，就推动城市高质量发展作出的重大战略部署。2025年底召开的中央经济工作会议强调，“高质量推进城市更新”。新征程上，我们要坚决贯彻落实党中央决策部署，顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，高质量推进城市更新，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，努力走出一条中国特色城市现代化新路子。

一

      高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。城市是经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，城市发展水平是衡量一个国家现代化水平的重要标志。必须更好发挥城市作为现代化建设的重要载体作用，以城市高质量发展为我国经济社会高质量发展筑牢坚实支撑。改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。进入新时代，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国新型城镇化水平和城市发展能级、规划建设治理水平、宜业宜居水平、历史文化保护传承水平、生态环境质量大幅提升，城市发展取得了举世瞩目的历史性成就。当前，我国城市发展形势发生深刻变化，城市更新的重要作用更加凸显。

      城市更新是城市内涵式发展的必然要求。国际经验表明，当城镇化速度放缓、逐步进入稳定发展阶段，有关国家会结合自身特点对城市进行有机更新，开展城市重建、城市复兴、城市改造、城市再开发、城市再生等行动。现在，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城镇大的空间格局基本形成，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，从追求规模扩张、拉大城市框架转向存量提质增效和内涵式发展。城市发展阶段不同，面临的矛盾问题和要求不同，城市工作的重心和着力点需要相应调整。要适应存量时代要求，通过城市更新，完善城市功能、优化城市结构、提升城市品质，推动城市实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

      城市更新是实现人民群众对美好生活向往的迫切需要。城市的核心是人，城市是人民幸福生活的重要空间。目前，我国超过9.4亿人生活在城镇，人民群众对美好生活的需要从“有没有”转向“好不好”，对更加安全舒适的居住条件、更加优质均衡的公共服务、更加便捷高效的基础设施、更加优美宜人的城市环境充满期待。同时，我国人口结构发生较大变化，呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征。比如，我国总和生育率连续多年在更替水平以下，2022—2024年每年新出生人口数都低于1000万人；2024年65周岁及以上老年人口占总人口比重达到15.6%；19个城市群承载了全国75%的人口，人口持续向城市群、都市圈流入。这些都对城市发展和基础设施、公共服务设施优化配置提出新要求。推进城市更新，有利于适应人口结构变化和居民消费升级需要，优化设施配置和服务供给，更加精准高效地满足居民多样化、差异化需求，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

       作为推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，城市更新不仅是物理空间的改造，更是城市发展模式的转型。位于北京西城区陶然亭街道的大吉巷曾是宣南文化的发源地之一，历时多年改造升级，成为北京中轴线申遗成功后的标志性城市更新工程。图为2025年6月24日，市民在大吉巷游玩。 北京日报记者 潘之望/摄

      城市更新是加快城市动能转换的有效途径。改革开放40多年来，工业化和城镇化双轮驱动、协同发展，人口、土地、政策三大红利不断释放，有力推动了我国城市发展。现在，我国部分城市人口趋势性减少，土地出让收入大幅下降，城市发展动能不足的问题开始显现。城市发展必须从要素驱动转向创新驱动、从规模扩张转向内涵提升，加快形成新的动力机制。城市更新是稳投资、促消费的关键载体。“十五五”期间，实施城镇老旧小区改造、老旧街区改造、老旧厂房改造、城市基础设施更新改造等城市更新重点任务，涉及直接投资规模巨大，不仅可以重塑功能空间、再造产业生态、营造消费场景，提升存量资源价值，还将带动数十万亿元的投资和消费。

      城市更新是提升城市安全韧性的重要举措。经过几十年的快速发展，我国已形成了超大体量的城镇房屋和市政管网、道路桥梁等基础设施。据第一次全国自然灾害综合风险普查数据，我国城镇房屋建筑面积达660亿平方米，各类市政管网长度超过380万公里，部分房屋及设施设备逐步老化，一些市政管网长期高负荷运行，风险隐患逐步累积。迫切需要通过城市更新，统筹发展和安全，系统整治消除各类安全隐患，提高城市空间韧性、设施韧性、管理韧性，以高水平安全保障城市高质量发展。

二

       作为推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，城市更新不仅是物理空间的改造，更是城市发展模式的转型，需要把握好以下几对要求。

       统筹投资于物和投资于人。建设现代化人民城市，“现代化”是对城市发展质量和水平的综合性要求，“人民”二字体现了中国特色城市发展道路的本质属性。长期以来，通过持续开展基础设施、房屋建筑等“物”的投资，我国城市积累了大量实物资本，在拉动经济增长的同时，带动了居民财富积累和消费能力提升。在城市发展“两个转向”的新方位下，必须更好地统筹投资于物和投资于人，为城市高质量发展注入新动能。推进城市更新，既要挖掘投资于物的潜力，更新升级城市基础设施、老旧小区和住房等，也要加大对人的投资，围绕人的全生命周期需求，扩大育幼、养老、健康、教育、技能培训等服务供给，推动人力资本积累，持续保障和改善民生。

       统筹有效市场和有为政府。处理好政府和市场的关系，是构建高水平社会主义市场经济体制的核心问题。现在，一些地方推进城市更新以政府为主导，市场作用发挥不充分。进入以存量提质增效为主的新阶段，必须坚持有效市场和有为政府相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，做到既“放得活”又“管得好”。要拓宽社会资本参与渠道，鼓励引导经营主体参与城市更新，对于有收益的项目要更多依靠市场力量。同时，要在城市更新的制度供给上下功夫，做好底线管控、民生保障、行业监管等，对于不能完全依赖市场机制作用的基础设施、公共服务等领域，政府要发挥积极作用，确保城市可持续发展和解决好人民群众急难愁盼。

       统筹做优增量和盘活存量。存量与增量是相辅相成的有机整体，存量提质为增量发展腾出空间，增量优化为存量活化提供支撑。当前，大部分城市的建成区面积、开发强度已经达到较高水平。城市发展积累的庞大存量资源，既是宝贵的物质财富，又是破解城市发展空间瓶颈、提升城市品质活力的关键要素。城市更新就是通过盘活存量来带动增量，筑巢引凤、腾笼换鸟，为科技研发、文化创意、休闲娱乐等新产业、新业态发展提供载体。

       统筹文化遗产保护和传承发展。历史文化是城市的灵魂，也是城市魅力的关键。在城市更新中要注重保护好历史文化遗产，从坚定文化自信的高度，多层次、全方位深入挖掘历史文化遗产的文化价值、精神内涵，进行原真性保护，坚决纠治大拆大建、拆真建假、失管失修等问题。同时，要注重以用促保、活态传承，采用“绣花”、“织补”等方式进行微改造，推动历史文化遗产焕发新活力、绽放新魅力、赋予新动力，让历史文化与现代生活融为一体、相得益彰。

三

         目前，我国城市更新领域很多现行的政策制度，是在大规模增量建设时期形成的，主要用来解决“有没有”的问题，已经不适应存量提质增效、解决“好不好”问题的客观需要。在推进城市更新实践中，要与时俱进、改革创新、转变理念，研究破解规划、资金、运营等方面深层次机制问题，加快建立可持续的城市更新模式。

      关于理念的问题。理念是行动的先导。城市发展阶段的变化，必然要求转变城市发展理念。要站稳人民立场，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，把让人民安居乐业放在首位，把最好的资源留给人民。坚持想明白、干实在，尊重科学、尊重规律、尊重实际。打破“重建设、轻治理”的传统思维和习惯做法，从习惯于抓增量建设转变为善于抓存量提质增效。坚持把城市作为有机生命体系统谋划，以全生命周期理念来推进城市更新。树立和践行正确政绩观，敬畏历史、敬畏文化、敬畏生态，为城市留下记忆，为人们留住乡愁。

      历史是城市的记忆，文化是城市的灵魂。在城市更新中，保护好传统街区，保护好古建筑，保护好文物，就是保存了城市的历史和文脉。图为2025年7月19日拍摄的江西景德镇市陶阳里历史文化街区中山北路步行街。 景德镇市住房和城乡建设局供图

      关于规划的问题。城市规模扩张时期形成的规划管控体系，不适应城市更新工作要求，亟须建立完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制。推进城市更新，关键是找准问题和有效解决问题。要建立城市体检与城市更新一体化推进机制，深入开展城市体检，坚持问题导向和目标导向，查找人民群众身边的急难愁盼问题和影响城市竞争力、承载力、可持续发展的短板弱项。体检查找出来的问题，就是城市更新的重点。要建立城市更新规划实施机制，科学编制城市更新专项规划，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，精准推动项目落地。同时，强化城市更新规划与国土空间规划的衔接，根据城市更新项目实施需要，科学编制和调整详细规划。

      关于资金的问题。大多数城市更新项目初期投入成本高，长效运营的成本回收周期较长，亟须多方发力、多措并举，建立可持续的城市更新和建设运营投融资体系。首先，要落实出资责任，企业受益的，企业要承担出资责任；个人受益的，个人要承担相应责任；属于公共事务的，政府要承担出资责任。按照中央部署，对于涉及重大安全和基本民生保障的，中央财政加大专项转移支付支持力度，中央预算内投资给予适当补助。同时，要积极引入社会资金，鼓励金融机构创新金融工具，开发金融产品，提供长周期、低利率的信贷资金。城市更新资金渠道多、种类多、投向多，要做好项目资金“拼盘”，提高资金使用效益。

      关于运营的问题。谋划实施更新项目要精打细算，从全生命周期角度考虑运营维护，推动资产和土地持续增值、产生效益、回报投资，保证项目持续运营。首先，要激发产权人的主动性，鼓励自主进行更新改造和长效运营。从项目谋划之初就积极引入专业化运营单位，确保与市场需求相匹配。对于市政公共事业，应用好市场化手段，但不能简单一放了之，城市政府该兜底的要兜好底。同时，要注重资金平衡。城市更新是一个长期的过程，资金需求量大，很多公益类项目不能产生收益。要加强资源整合，通过总体打包、区域统筹、肥瘦搭配等形式，从点状更新转向区域、民生、产业统筹更新。

四

      城市更新是一项复杂的系统工程。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确了8项重点任务，提出6项保障政策，对城市更新工作作出了顶层设计。高质量推进城市更新，要坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持人民城市理念，统筹落实各项重点任务和完善制度机制，一体推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，稳步实施好一系列民生工程、发展工程、安全工程，不断推动城市高质量发展取得新进展新成效。

      着力营造高品质生活空间。安居是人民群众幸福生活的基点。要有序推进安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”建设，大力实施房屋品质提升工程，推动城市危旧房改造，鼓励以自主更新、原拆原建方式改造老旧住房。实施物业服务质量提升行动，推进物业服务进家庭。持续抓好城镇老旧小区改造，在地级及以上城市全面推进完整社区建设，稳步实施城中村改造。完善城市功能，补齐民生领域公共服务设施短板，修复城市生态系统，改善人居环境，不断提高居民居住和生活品质。

      着力激发城市发展活力。城市发展活力是城市经济发展和文化软实力的综合体现。要创新存量资源盘活机制和方式，拓展新的发展空间。深入推进老旧街区改造，积极改造提升商业步行街和旧商业街区，以市场化方式推动老旧厂区改造，统筹实施老旧火车站与周边老旧街区改造，推进各类老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，因地制宜打造一批活力街区，让城市更具“烟火气”。推动历史文化街区、历史建筑保护修缮和活化利用，为新产业、新业态发展打开空间，以优质供给激发市场潜力。

      着力提升城市安全韧性。城市燃气、桥梁、供水、排水、供热、综合管廊等城市基础设施，就像人体的“神经”和“血管”，是城市安全运行的保障。要加快城市地下管线管网建设改造，因地制宜建设地下综合管廊，完善建设运维长效管理制度。统筹城市防洪和内涝治理，持续建设城市排水防涝工程体系，提升应急处置能力。开展新型城市基础设施建设，推进城市基础设施生命线安全工程建设，守牢城市安全运行底线。

      着力提高城市治理水平。推进城市更新的过程，也是完善城市治理的过程。要加强系统治理，发挥好“一委一办一平台”作用，依托城市运行管理服务平台，建立健全城市党委或政府主要负责同志牵头的城市管理统筹协调机制，构建起组织指挥统一、部门协同联动、城市全域覆盖的工作体系。加强基层治理，坚持和发展新时代“枫桥经验”，深入开展城市管理进社区，让管理、服务、执法资源直达基层，努力把矛盾和问题化解在基层、解决在萌芽状态；在社区层面难以解决的，通过“吹哨报到”等机制，由市、区及相关部门协同，高效解决好群众身边的急难愁盼问题。